曲靖市人民政府关于印发《曲靖市国土空间总体规划（2021年—2035年）》的通知

 

第一章    现状分析与机遇挑战

第一节    现状与特征

第 1 条    现状与特征

1.入滇锁钥、内联外通

曲靖位于云南省东部，地处滇、黔、桂三省（区）结合部，距离省会昆明约120千米，距离成渝地区双城经济圈、北部湾城市群约600千米，距离粤港澳大湾区约1000千米，自古便是出省入滇的重要门户，素有“滇黔锁钥”“入滇门户”“云南咽喉”之称。当前，曲靖是全国性综合交通枢纽、区域级流通节点城市，“东连黔桂、南向出境、西融滇中、北接川渝”，具有内联外通的区位优势，地处“一带一路”倡议、新时代西部大开发、长江经济带发展等国家重大战略的叠加区，是中国—东盟自由贸易区建设和大湄公河次区域合作的前沿区域，曲靖正从出省入滇的重要通道转变为连接强大国内市场与南亚东南亚市场的重要链接点和支撑点。

2.珠江源头、山坝镶嵌

曲靖是中国境内第三大河流——珠江的发源地，拥有“一水滴三江、一脉隔双盘”的地理奇观、“云贵两界天”的气候奇观、“天生桥石臼群”地质奇观以及“云南第一大坝子”的地形奇观。曲靖地处长江、珠江流域分水岭地带，境内河流众多，全市流域面积100平方千米以上的河流约100条。曲靖地处云贵高原中部乌蒙山脉，属典型的山地高原地形，地势西北高东南低，有高原、高山、中山、低山、河槽等多种地貌，山地占市域总面积的83.18%。在乌蒙、梁王两大山系间镶嵌着大小不一、形态各异的坝子，呈“两分坝子八分山”的山坝空间结构，坝区面积占市域总面积的16.82%，坝区是全市人口、耕地、城乡建设、社会经济活动主要的集中分布区域。

3.基底优良、资源丰富

曲靖自然地理条件得天独厚，拥有丰富的农业、生态、矿产等资源。曲靖素有“滇东粮仓”之称，耕地总量约占全省15%，粮食总产量约占全省17%，粮食播种面积达945.54万亩，拥有西南地区最大的马铃薯、油菜种植加工基地。曲靖拥有森林、草原、湿地等丰富的生态资源以及独特的岩溶地貌景观资源，林地面积15101.72平方千米，草地面积1226.52平方千米，湿地面积17.85平方千米。自然保护地面积占国土面积的10.84%，分布有珍稀濒危野生动、植物80余种，其中国家I级重点保护野生动、植物共16种。曲靖矿产资源丰富，已发现各类矿产48种，占全省30.6%、占全国27.7%，已探明矿产30种、矿产地441处，拥有2个国家级能源资源基地和6个国家级规划矿区。

4.人口聚居、文化多元

曲靖是云南省主要的人口集聚区之一，2020年常住人口576.58万人，常住人口占全省比重12.21%。近十年城镇化率稳步增长，2020年常住人口城镇化率达49.03%。全市城镇建设用地面积214.11平方千米，人均城镇建设用地面积75.73平方米。曲靖历史文化悠久，是爨文化发祥地，自古便是云南多民族的融合集聚地，市域内有会泽国家历史文化名城、4个历史文化名镇名村、18个中国传统村落及千余处不可移动文物等丰富的历史文化遗存，少数民族人口约占总人口的8%，有彝、回、苗等世居少数民族，拥有爨文化、铜商文化、少数民族文化等丰富多元的文化特色。

5.产业集聚、发展强劲

曲靖经济总量大、增长快，是全国地级市GDP百强城市。2020年GDP总量为2959亿，GDP增速为6.6%。工业基础扎实，转型升级效果显著，依托丰富的矿产资源，已建成煤电能源、有色金属、煤化工、磷化工业和建材等扎实的传统工业体系，近年来以绿色硅光伏、新能源电池、绿色铝精深加工等现代产业集群为代表的新兴产业发展迅速，产业链不断完善，产业集聚效应凸显。高端食品和文化旅游等特色产业突出，是西南地区重要的高原特色优质农产品基地，“珠江源”文化旅游品牌引领下的康养休闲、生态观光旅游、乡村旅游不断发展。

第二节  问题与短板

第2条  开发保护现状问题

1.耕地资源保护压力大

城镇建设空间与耕地保护适宜空间高度重叠。全市约84%的城镇建设用地和33%的耕地分布在坝区，坝区既要保障建设发展，也要保障粮食安全；全市74%的城镇建设适宜区同时也适宜农业种植，是双适宜空间高度重叠的典型区域。存在挤占耕地资源现象。减少耕地主要流向建设用地及非耕农用地，其中流向建设用地的耕地约占耕地减少总量的17%。耕地破碎、优质耕地占比小。全市单块面积大于50亩的耕地不足耕地总量的10%，单块面积小于10亩的耕地高达耕地总量的69%，集中连片度不高；全市水田、水浇地仅占耕地总面积的11%；山坝耕地比约为67：33，25度以上的陡坡耕地约占耕地总面积的12%；高等地仅占耕地总面积的4%。耕地后备资源匮乏。受地形、坡度、水资源短缺等约束，宜耕后备资源开发潜力有限，大量分布在水源不足及生态敏感脆弱区域，斑块破碎零散，不适宜规模化开发利用。

2.生态系统修复任务重

生态系统脆弱敏感。全市喀斯特地貌特征突出，地势复杂、地形起伏大，自然生态系统存在抗干扰能力弱、环境承载能力低等生态敏感脆弱问题，生态环境易受破坏且恢复困难。近年来市域内林地、草地、湿地等生态空间要素均有减少、碎片化现象，导致生物多样性和丰度下降、抵御外界干扰能力削弱、调节气候能力降低。岩溶石漠化程度高、水土流失严重。全市重度及以上石漠化地区占全市国土面积的7.83%，强烈及以上水土流失地区占全市国土面积的17.21%，主要分布于宣威市、沾益区、富源县、罗平县、马龙区、会泽县等地，治理难度大。历史遗留矿山周边存在环境污染现象。历史遗留矿山多，部分遗留矿山的矿区周边地表河流流量锐减甚至干枯、断流，存在选矿废水污染附近地表水、地下水现象；部分矿山废弃地土壤污染问题依然严峻，土壤检测超标的无机污染元素达12项。

3.空间配置效率待提高

农村居民点建设用地效率低。近十年农村人口减少约84万，村庄建设用地不减反增，人均农村居民点用地是人均城镇建设用地的4倍多，农村土地资源存在闲置浪费等问题。工业用地分散，存在闲置现象。从用地布局上来看，市域工业用地较分散。从空间利用率来看，市域内供而未用的闲置工业用地占全市现状工业用地总量的7.5%。交通体系协同联运不畅。客运方面，缺乏与国际性机场、港口等主要节点的快速直接联系，城际客运联系弱，高铁快速直达优势未能凸显，交通带动城市发展作用未能充分发挥。货运方面，公路与铁路的协同度不足，公路运输压力大，铁路运输不饱和，公路以全省10%的总里程承担了全省15%的货运周转量，铁路运输占全市全方式运输比例仅为12.5%，并呈现逐步下滑趋势。

4.城市集聚能力待增强

人口净流出现象明显。2020年曲靖市常住人口相比十年前减少了约8.9万人，常住人口规模低于户籍人口约90万人。城镇体系结构不完善。市域内仅中心城区一个中等城市，大部分县城人口在20万以下，中小城市和小城镇规模小，城镇体系呈现低水平的扁平化状态。中心城区集聚能力有待提升。中心城区建成区总规模占全市域建成区总规模比重不足50%，中心城区建成区的人口规模和创造的GDP分别仅占市域的28%和44%，与其他省份的省域副中心城市相比均较低。

5.城市空间品质待提升

空间发展主线不清晰。中心城区经历向北、向西、向南的多向发展历程，缺少强有力的主轴带动和与区域发展的有效衔接，存在产城分离现象，也缺乏功能协同的城市中心体系。文化遗产保护传承利用不足。文化遗产保护规划体系有待完善，曲靖老城、老贵昆铁路等部分价值突出的历史遗存缺乏保护依据，部分历史建筑、文物保护单位失修失养，城水相依的空间关系和老城整体格局有待系统保护。城市特色彰显不充分。建筑风貌方面，中心地区高品质地标建筑缺乏，城市中心区意向模糊，建筑高度缺乏控制，天际线未能与山水环境相呼应。滨河景观风貌方面，生态景观廊道管控不足，缺乏滨水空间的整体系统环境营造，景观形象较为单调。

第三节  机遇与挑战

第3条  发展机遇

1.主动融入新发展格局为对内对外开放带来机遇

受气候变化影响，曲靖市近年来旱情频发，降雨偏少、蒸发加快导致水库、坝塘蓄水减少，致使部分乡镇饮水困难、农作物不同程度受灾，造成粮食减产，气候条件的变化对供水安全、粮食安全提出了挑战。碳达峰、碳中和目标引领下，未来能源、工业、交通、建筑和农业等碳排放主要领域的碳减排已成必然趋势，对曲靖城市节能减排、能源交通和产业低碳化提出了更高的要求。

3.人口发展和流动对资源和空间配置提出挑战

人口总量方面，受大城市虹吸作用影响，近十年曲靖人口流出较多，而建设云南省域副中心城市对增强辐射力、加强配套设施建设提出更高要求，人口增长动力不足是建设云南省域副中心城市需要积极应对的挑战。人口流动方面，随着城镇化进程的继续推进，中心城市和县城人口集聚、农村人口减少的趋势仍将继续，城镇资源环境承载力将进一步趋紧，对统筹新型城镇化和乡村振兴，提高城镇空间承载力、同时避免农村空心化提出更高要求。人口结构方面，近年来人口老龄化持续发展，生育政策调整背景下出生人口数量阶段性波动，对社会保障和公共服务设施配置提出更高要求。

第二章  规划目标与战略

第一节  指导思想

第5条  指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记考察云南重要讲话精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，主动服务和融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，铸牢中华民族共同体意识，贯彻落实云南省委、省政府决策部署，积极支撑云南省建设“我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”，实施“3815”战略发展目标，统筹发展和安全，构建和完善全市国土空间开发保护总体格局，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，为曲靖市高质量跨越式发展提供空间保障。

第二节  城市性质

第6条  城市性质

主动服务和融入国家发展战略，围绕云南省建设成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心的定位，深刻把握曲靖在全省、全国和南亚东南亚的地位作用，巩固和发挥比较优势，将曲靖的城市性质确定为“先进制造基地、高端食品基地、城乡融合发展示范区、云南省域副中心城市”。

第三节  规划目标

第7条  规划目标

至2025年，初步形成高质量发展的国土空间格局，融入新发展格局的对内对外开放枢纽全面构建，建设成为先进制造基地、高端食品基地、城乡融合发展示范区，基本建成云南省域副中心城市。“麒沾马”中心城市发展引擎作用充分发挥，生态宜居城市品质显著提高，现代化经济体系建设取得新突破，城乡区域协调发展呈现新格局，网络型基础设施体系基本形成，民生福祉达到新水平，历史文化魅力得到充分彰显，空间治理效能得到显著提升，城市综合承载能力和服务功能大幅提升，辐射力影响力带动力明显增强，总体形成综合实力领先、空间布局合理、城市功能完善、城乡融合共享、生态环境优美、文化特色鲜明的幸福宜居城市。

至2035年，高质量发展的国土空间格局支撑作用更加凸显，对内对外开放格局全面形成，建设成为更高水平的云南省域副中心城市。“麒沾马”实现同城一体化发展，多中心网络化集约型城镇空间格局稳定成型，美丽曲靖建设目标基本实现，创新驱动发展能力进一步增强，现代产业体系全面建立，生态保护、环境质量、资源利用等走在全省前列，基本实现市域空间治理体系和治理能力现代化，实现曲靖城乡环境品质跨越式提升，人民生活更加美好，现代化基础设施体系全面形成，建成高品质宜居宜业城市和区域功能中心，与全国、全省同步基本实现社会主义现代化。

展望2050年，全市国土空间开发保护更加科学有序，国土空间治理更加有效，城乡发展更加协调，城市影响力大幅提升，全面建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强市。

注：耕地保有量、永久基本农田保护面积、坝区耕地划入永久基本农田比例、生态保护红线面积、城镇开发边界扩展倍数为上级下达任务数。

第四节  国土空间开发保护战略

第8条  筑牢底线，统筹划定三类空间

实施耕地“三位一体”保护，严守耕地和永久基本农田保护红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，全面推进高标准农田建设，扛稳全省粮食安全重任。坚持生态优先，绿色发展，严守生态保护红线，筑牢珠江源头和长江上游生态安全屏障。坚持集约适度、内涵发展，立足资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，合理划定城镇开发边界，严格在“三区三线”约束下开展国土空间开发保护建设。

第9条  开放互联，推动区域协同发展

贯彻落实国家“一带一路”倡议、长江经济带战略、新时代西部大开发、云南建设面向南亚东南亚辐射中心等战略部署，打造要素循环重要节点，建设国内国际深化合作的桥梁纽带，充分发挥曲靖内联外通枢纽优势，主动服务和融入国家和区域战略，建设成为连接强大国内市场与南亚东南亚市场的重要链接点和支撑点。

第10条  创新驱动，强化产业空间支撑

深入实施创新驱动发展战略，建设区域科研创新中心，以创新驱动现代产业转型升级，积极培育增长新动能，优先保障优势产业和特色产业空间发展需求，支撑绿色硅光伏、新能源电池、绿色铝精深加工、高端食品等领域科技创新平台建设空间需求，打造高能级产业平台和创新平台，优化开发区布局，引导产业向开发区集聚，提高工业用地效率。

第11条  城乡统筹，建设共享宜居城市

强化中心城区辐射带动能力，加快“麒沾马”一体化建设，联动富源县、陆良县构建曲靖城镇圈，强化市域主、副中心协同联动，推进以县城为重要载体的城镇化建设。坚持以人民为中心，改善人居环境，提高城市品质和安全韧性，推动社区生活圈基本公共服务设施共享，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。统筹城乡发展，加快城乡融合发展示范区建设，切实提升人民的获得感、幸福感、安全感。

第三章  构建高质量发展的国土空间新格局

第一节  统筹划定三条控制线

第12条  优先划定耕地和永久基本农田保护红线

坚持现状耕地应划尽划、应保尽保，优先将稳定耕地、坝区集中连片优质耕地划入永久基本农田。实际划定耕地保护目标1184.5898万亩、永久基本农田928.0927万亩，坝区耕地划入永久基本农田比例91.34%。

经依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。对符合国家规定的重大建设项目选址确实难以避让的，按相关法律法规和有关要求，严格落实永久基本农田补划任务。实行耕地保护党政同责，加强耕地用途管制，明确耕地利用优先序，落实耕地“进出平衡”和“占补平衡”，推动建立“田长制”，健全完善耕地保护补偿制度，加强耕地动态监管。

第13条  科学划定生态保护红线

筑牢珠江源头生态安全屏障，将整合优化后的自然保护地，具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护，及其他具有潜在重要生态价值的区域，应划尽划纳入生态保护红线。实际划定生态保护红线6140.15平方千米。

生态保护红线一经划定，未经批准，严禁擅自调整。生态保护红线内自然保护地核心区原则上禁止人为活动，核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动，对符合规定确需占用的国家重大项目依法依规办理用地审批。生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等，依照法律法规执行。

第14条  合理划定城镇开发边界

统筹发展和安全，至2035年，全市城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.299倍以内。尊重自然地理格局，充分利用坝区、河流、山川、高速公路、高压走廊等自然地理和地物边界，保障开发边界形态完整性，促进曲靖中心城区、宣威中心城区形成多中心、组团式的空间布局，因地制宜推动城镇适度集中布局。

城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式。城镇开发边界外按照用途管制要求，依据“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的用途管制规则建设。

第二节  落实主体功能区定位

第15条  细化主体功能分区

严格落实上位规划主体功能定位。按照《云南省国土空间规划（2021—2035年）》确定的主体功能定位，陆良县、会泽县、师宗县和罗平县为农产品主产区，麒麟区、沾益区、马龙区、宣威市、富源县为城市化地区。

深化乡（镇、街道）主体功能定位。在以县（市、区）为单元确定主导功能的基础上，结合乡镇主体功能定位综合评定，综合考虑国家和区域发展战略，进一步细化明确各乡（镇、街道）单元的主体功能分区。

农产品主产区，是落实国家粮食安全战略、保障全市农产品稳定供给的区域。将65个乡（镇、街道）优先划定为农产品主产区。

重点生态功能区，是保障国家和区域生态安全、维护生态系统服务功能、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力的重要区域。将5个乡（镇、街道）优先划定为重点生态功能区。

城市化地区，是市域人口、产业集聚能力较强，落实国家、省及区域发展战略的重要区域，是推动高质量发展的主要动力源、区域协调发展的重要支撑点。将68个乡（镇、街道）优先划定为城市化地区。

第16条  细化叠加功能分区

落实《云南省国土空间规划（2021—2035年）》提出的因地制宜细化叠加功能区要求，在市域范围内细化重点小城镇、自然景观保护功能区、历史文化资源富集区、能源资源富集区4类叠加功能区。

重点小城镇是推进新型城镇化建设，发挥连接城市、服务乡村作用，促进区域协调发展和城乡融合发展的重点区域。将32个乡（镇、街道）作为重点小城镇。

自然景观保护功能区是保护丰富多样的自然景观，维护区域自然景观完整性、原真性、可持续性，彰显自然景观特色魅力的重点区域。将16个乡（镇、街道）作为自然景观保护功能区。

历史文化资源富集区是保障文化资源传承延续，维护文化环境承载协调稳定，促进文化资源可持续发展、实现永续利用的重点区域。将18个乡（镇、街道）作为历史文化资源富集区。

能源资源富集区是能源和战略性矿产资源相对富集，统筹能源和矿产资源保障，合理安排能源和矿产资源开发利用的重点区域。将22个乡（镇、街道）作为能源资源富集区。

第三节  构建国土空间开发保护总体格局

第17条  优化国土空间总体格局

以自然地理格局为基础，落实国家和云南省区域发展战略，结合曲靖社会经济发展现状及规划定位目标，构建“三区一核，一主一副”的市域国土空间开发保护总体格局。稳固农业生产格局，以乌蒙山区农产品主产区、中部坝区农产品主产区、东南槽区农产品主产区三个农产品主产区为主体，实施差异化农业发展策略，保障粮食安全和重要产品供给。筑牢生态安全格局，以珠江发源地为核心，保育珠江源区域水源涵养林等重要生态系统。优化城镇发展格局，以曲靖中心城区为主中心，带动周边乡镇形成曲靖城镇圈；以宣威中心城区为副中心，推动主、副中心联动，带动周边地区形成全市人口集聚、产城融合、经济增长的重点区域。

第四节  优化国土空间规划分区与用地结构

第18条  强化国土空间规划分区与管控

建设用地结构优化。严格控制建设用地总量，加强建设用地集约节约利用，合理调整建设用地结构。优化城乡建设用地布局，统筹城乡居民生活、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境保护等建设需求，严格按照城镇开发边界和村庄建设边界管控要求开展城镇和村庄建设；重点保障交通、水利、能源等重大基础设施建设。

自然保护用地及其他土地结构优化。加强重要河流、湖泊、水库等陆地水域和湿地的保护，恢复和拓展水源涵养空间，提升生态系统稳定性和生态系统服务功能。因地制宜利用其他土地，适度开发为农用地、建设用地、自然保护用地。

第四章  优化高原特色农业空间

第一节  严格保护耕地资源

第20条  严守耕地和永久基本农田保护红线

确保完成耕地和永久基本农田保护任务。优先保护曲靖坝子、陆良坝子、西平坝子、宣威坝子等坝区及周边缓坡优质耕地，将耕地和永久基本农田保护任务作为约束性指标足额带位置分解下达至各县（市、区），作为规划期内必须守住的保护红线。耕地和永久基本农田一经划定，未经批准不得擅自调整，严禁通过擅自调整国土空间规划等方式规避永久基本农田农用地转用或土地征收审批。健全耕地保护和粮食安全责任制考核机制，压实耕地保护主体责任。

稳妥有序推进耕地恢复。以耕地保护目标低于2020年保护目标的县（市、区）为重点，根据自然地理条件、群众意愿、种植作物市场状况等，合理确定恢复耕地计划安排，稳妥有序恢复耕地。积极推进撂荒耕地复耕复种，具备耕种条件的立即组织复耕复种，暂不具备耕种条件的，制定整改方案，明确时间表和路线图，分期分批推进耕地复耕复种，积极探索采取转包（出租）、转让、入股、代耕代种、联耕联种及托管方式等引导土地流转，加强撂荒耕地种植管理。

第21条  强化耕地用途管制